金融时报:预算体制改革应作为财政改革切入点

预算体制改革应作为财政改革切入点 访中央财经大学教授、博导、政府预算研究中心主任王雍君 当前,中国经济正面临外部贸易保护主义持续升温等不确定性环境、结构调整和其他诸...


  预算体制改革应作为财政改革切入点 访中央财经大学教授、博导、政府预算研究中心主任王雍君

  当前,中国经济正面临外部贸易保护主义持续升温等不确定性环境、结构调整和其他诸多不稳定因素影响。如何通过合理高效的积极财政政策,更有效服务实体经济,更有力服务宏观大局引发热议,财政政策再次成为热议的焦点。

  然而,积极财政政策的有效发力并非随意花钱。特别是当前,财政收支结构、央地财政关系之间出现了不平衡现象。就如何理顺财政体制关系,更好发挥积极财政作用等问题,《金融时报》记者日前专访了中央财经大学教授、博导,政府预算研究中心主任王雍君,他强调对财政政策的思考和行动应转向预算过程,并提出要推动预算改革走上正轨。

  《金融时报》记者:今年的《政府工作报告》再次强调“坚持实施积极的财政政策”,您认为该如何理解积极财政中的“积极”呢?

  王雍君:“积极”的基本含义就是“扩张”,扩张的标志有两个:财政赤字和公共债务。支出增长持续高于收入增长与GDP增长,也是扩张的明显标志。

  积极财政政策的本质是需求管理:以政府需求的扩张弥补民间需求的不足。只有民间需求不足,积极财政政策才有其逻辑基础。

  同时,积极财政政策也涉及技术层面:现金基础的综合赤字。目前官方公布的财政赤字统计口径与此相差较大。现金基础的综合赤字是指,只有实际花了这么多钱——用这些钱向政府供应商(包括公仆)购买了商品、服务或实施了针对公民和企业的转移支付,才能算作真正的支出。以拨作支(把拨款计作支出)是明显的错误——无论计作支出还是赤字。拨款不同于支出,支出也不同于拨款。把拨款计作支出无疑会高估财政政策的扩张(积极)力度。现金基础的综合赤字涉及整个公共部门,不只是指政府本身。

  《金融时报》记者:您刚刚提到了财政赤字。实际上,尽管近年来我国财政收入总体不断增长,但部分地方财政却捉襟见肘,这其中的矛盾在哪里?

  王雍君:地方财政收入增长慢于全国和中央财政收入增长,在国际上是一个普遍现象,并非中国特有的问题,但中国有其特殊原因——相对于中央税而言,地方税处于非常弱势地位。简而言之,就是在中国的财政体制中,收入征集高度集权的特征非常明显。在非常弱势的地方税下,地方庞大且日益增长的支出需求高度依赖自上而下的转移支付和地方债务。弱势地方税带来的一个直接问题是,相对于中央税收而言,地方税收的收入弹性很低。这是近年收入整体增长但地方财政收入增长相对缓慢的直接原因。

  收入高度集权的格局,源于1994年确立的分税制财政体制的总体框架,此后一系列的收入划分调整,都朝着层层集中财力的方向进行。所以时至今日,如果撇开转移支付和地方债务,地方政府的自有收入或可支配收入远不足以应对其支出需求。因此,当前的地方财政体制在很大程度上是一种典型的依附型体制。只要地方财政体制的基本结构性特征维持不变,财政蛋糕(收入)分配游戏中,地方政府整体上必定处于相对弱势的地位,虽然个别例外是可以理解的。

  概括起来,当前体制给地方财政带来两大难题:自有收入的不充分和缺失基本的预见性。这是指整体情况。这与地方政府在中国经济和服务交付中扮演的关键角色并不协调。确保地方自有收入的充足性、地方全部收入的预见性的特殊重要性,长期被低估,而负面影响十分深远,“等、靠、要”就是特别明显的一个负面影响。

  《金融时报》记者:您认为,地方财政的“弱势”是否会影响到积极财政政策的有效落地?该如何进一步扭转这一问题?

  王雍君:地方政府面对非常直接的自上而下的“政绩压力”和“民生压力”,扩张支出的内外动机十分强烈,即使在收入形势下滑的年份也是如此。经常留下大量收入缺口的“以支定收”的预算编制方法,就是这种压力的集中体现。基数法对扩张更是起着推波助澜的作用。基数法就是在保基数的前提下进一步增加支出的预算编制方法,是一种非常落后(虽然简单)、早已过时的方法,在发达国家已经被普遍淘汰。

  鉴于当前央地财政体制对地方财政的收入充足性和预见性的保障力度明显不足,预算体制也就很难约束地方政府的支出冲动以及由此而来的举债冲动。因此,需要系统改革,包括采用基线法取代基数法。一般而言,除非预算体制朝着“可信与可靠”的方向精心设计和实施改革议程,否则期待这一体制能够有效约束地方支出冲动就是非常不现实的。如果预算体制不能有效约束支出,那么就不要指望其他方法能够发挥类似的作用。我们必须理解,财政政策的一般目标是可持续性,这意味着无论中央还是地方都并非支出越多越好,而是要控制在可持续的水平上,而这种要取决于预算体制的有效性。预算体制的首要功能就在于支出控制,即把支出控制在可持续的水平上。可持续性是公共财政、也是公共治理的首要价值。

  因此,预算体制的深度改革,需要被置于庞大财税改革清单中最优先的议程。作为第一步,预算准备程序需要着手改革:从以支定收转换为一个全新的起点——现实的收入预测。只要继续不以现实(可信与可靠)的收入预测作为起点编制预算,就很难指望预算程序能够有效约束支出膨胀。

  观念变革需要一并跟上。“支出并非越多越好”的理念必须融入预算过程。“支出越多越好”的错误观念由来已久,深刻地影响了各级政府的财政实践。现行预算体制明显倾向于放纵(过度)支出而非约束支出。支出约束的合理标准就是财政可持续性和目标一致性,而非“保增长”这一狭隘目标。可持续性要求将保增长目标置于整体可持续性的约束之下。

  整体上,国人对公共预算制度在国家治理与地方治理中的特殊作用,以及这一作用所依赖的那些决策程序和机制基本理解非常不够。结果,预算改革经常不得要领。概括起来,要领有两个:消除预算制度的脆弱性,尤其是预算准备、执行阶段的脆弱性。粗糙的预算准备、形式化的预算审查、松散的预算执行,加上预算分析能力的明显欠缺,使得预算体制在约束与引导财政政策以及其他公共政策运作方面,明显力不从心。

  而真正走上正轨的预算改革有两个标准:预算制度能够有效约束公共开支以确保可持续性,这是指预算制度的控制功能;预算程序能够作为贯彻国家战略与政府政策的核心工具。两者都依赖系统推进旨在消除脆弱性的改革议程。

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